preloader
search-icon

Новина

«Європеїзація» Верховної Ради: що написала Європейська Комісія про реформу українського парламенту

Україна офіційно отримала статус держави-кандидата на членство в ЄС.

По-перше, ура! Можна випити ще шампанського! По-друге, коли ми вже трохи відійшли від святкування, потрібно докладніше вчитатися у висновок Європейської комісії та проаналізувати, які «домашні завдання» стоять перед Україною на шляху до повноправного членства в ЄС.

А завдань у висновку безліч. Крім семи передумов для запуску процедури переговорів щодо членства, виписаних в кінці документа, висновок на 30 сторінках окреслює всі аспекти політичного та економічного життя України, роблячи прямо чи «між рядками» необхідні акценти на проблемах та недоліках. Так, шлях набуття статусу члена ЄС буде значно довшим ніж виконання семи блоків критеріїв.

Суттєва частина висновку присвячена Верховній Раді України та необхідності її внутрішньої реформи.

Єврокомісія написала: «Використання прискорених процедур для ухвалення законодавства, зокрема у сферах, що мають відношення до права ЄС, відносно обмежене. Необхідно посилити інструменти комплексної оцінки впливу законопроєктів та парламентського контролю за виконавчою владою, включаючи моніторинг виконання законодавства».

Здавалося б, написано всього два коротких речення. Однак за ними стоять складні виклики сучасного українського парламентаризму.

Євроінтеграційні законопроєкти мають йти найперше

Почнемо з першого речення – прискорені процедури, включно з розглядом актів, що мають відношення до права ЄС. В опитувальнику, який Європейська комісія надіслала Україні у квітні, зокрема містились такі питання: поясніть процедуру прийняття законодавства (включаючи наявні прискорені процедури, якщо вони є); чи існує на рівні парламенту система перевірки відповідності законопроєктів та пропозицій до них на відповідність праву ЄС; який відсоток законів прийнято за прискореною процедурою протягом останніх 5 років.

Чому ці питання цікавлять ЄС?

Кожна держава–член ЄС має відповідати так званим «копенгагенським критеріям» – вимогам, викладеним у червні 1993 р. Європейською Радою на своєму засіданні в Копенгагені.

Цих критеріїв три: 1) стабільність інституцій, які гарантують демократію, верховенство права, дотримання прав людини та захист прав меншин; 2) дієва ринкова економіка; 3) можливість виконувати зобов'язання, що випливають із факту вступу до ЄС.

Так, парламентські процедури мають бути демократичними та повною мірою забезпечувати виконання Україною своїх євроінтеграційних зобов’язань, зокрема приведення національного законодавства у відповідність до права ЄС.

У Верховній Раді варто передбачити такі процедури, що забезпечуватимуть оперативне (прискорене у порівнянні зі звичайним розглядом законопроєктів) та повне виконання рішень інституцій ЄС без зайвого затягування часу на надмірні політичні дебати.

Такі процедури існують як і в чинних членів ЄС, так і в багатьох державах, що прагнуть приєднатися до Європейського Союзу. Наприклад, у польському Сеймі проєкти законів, що імплементують право ЄС, розглядаються за окремим графіком, який затверджується Маршалом Сейму (тобто головою парламенту). Цей графік має враховувати встановлені строки на імплементацію акта ЄС.

Якщо Уряд вносить проєкт закону, він визначає, чи відноситься законопроєкт до сфери європейських справ. Якщо законопроєкт вносять депутати, це робить Маршал Сейму. Урядові законопроєкти також мають супроводжувати проєкти підзаконних актів, що будуть прийняті на виконання закону, та таблиця відповідності. У ній відображено, як конкретні норми акта ЄС співвідносяться з ініційованим законопроєктом.

До кожного законопроєкту, що вноситься до Сейму Республіки Польща, додається пояснювальна записка. У ній, зокрема, має бути зазначено, чи відповідає законодавча ініціатива нормативно-правовим актам ЄС. Канцелярія Сейму (аналог нашого Апарату Верховної Ради) проводить експертизу на відповідність законопроєкту праву ЄС.

У свою чергу, Палата депутатів Чеської Республіки може прийняти законопроєкт в цілому під час першого читання, якщо він стосується міжнародних зобов’язань Республіки. Аналогічно, в Хорватії такі законопроєкти розглядаються одразу в першому і другому читанні, якщо немає зауважень Комітету з питань Конституції, Регламенту та політичної системи стосовно невідповідності законопроєкту Конституції чи правовій системі держави.

Кандидати на членство в ЄС також мають схожі процедури. Так, парламент Чорногорії розглядає законопроєкти, пов’язані з інтеграцією в ЄС за терміновою процедурою протягом 24 год після його реєстрації. Парламент визначає окремі строки на опрацювання законопроєкту комітетами. А якщо комітет не дотримається дедлайну, розгляд відбудеться без висновку комітету або за усною доповіддю представника комітету.

Навіть Боснія і Герцеговина, яка є тільки потенційним кандидатом, має спеціальну процедуру розгляду законопроєктів, пов’язаних з євроінтеграцією. Уряд Боснії та Герцеговини має право позначити внесений ним законопроєкт як євроінтеграційний. У цьому разі всі строки розгляду такого проєкту скорочуються удвічі. На жаль, поки Верховна Рада не має схожих процедур.

Відсутнє також планування підготовки та прийняття актів парламенту, пов’язаних з наближенням до ЄС. Хоча починаючи з 2020 р., Верховна Рада щорічно приймає план законопроєктної роботи. Серед інших ініціатив, він містить низку євроінтеграційних проєктів, однак ці проєкти не мають пріоритету серед величезної кількості ініціатив: 376 у 2021-му, 662 і 878 у 2022-му та 2020-му відповідно. Також Регламент не містить норми щодо обов’язкового включення таких законопроєктів у план.

Ще один виклик — це перевірка внесених законопроєктів на відповідність праву ЄС. Цю перевірку в парламенті проводить Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу. Але його висновки необов’язкові: Верховна Рада має право розглядати проєкт, який не відповідає праву ЄС навіть без його доопрацювання. Ба більше, парламент навіть не зобов’язаний дочекатися висновку Комітету і може розглядати законопроєкт без фахової оцінки на відповідність законопроєкту праву ЄС.

Щодо другого читання – Регламент взагалі не передбачає перевірку законопроєктів, підготовлених до другого читання, на відповідність законодавству ЄС. Враховуючи, що через правки та пропозиції народних депутатів текст проєкту може кардинально змінитися, існує реальний шанс прийняти закон, що грубо суперечитиме нормам Європейського Союзу.

Перевірка на відповідність законодавчої ініціативи праву ЄС також ускладнюється тим, що навіть законопроєкти, які проголошуються євроінтеграційними, не подаються разом із таблицею відповідності – додатком, в якому має бути зображено відповідність конкретної норми проєкту акта конкретній нормі акта ЄС. Як наслідок, прийнятий формально євроінтеграційний закон може суперечити законодавству Європейського Союзу або містити положення, які взагалі не стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.

У своїх відповідях на опитувальник Єврокомісії на питання «Чи на рівні парламенту є система перевірки на відповідність праву ЄС нових законопроєктів та пропозицій до них?» Україна описала в основному механізм перевірки на рівні Кабінету Міністрів через Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції. Також було описано позитивний досвід Комітету з питань енергетики, який на виконання Додатка XXVII до Глави 1 Угоди про асоціацію проводить консультації із Європейською комісією та Енергетичним товариством. Однак, досвіду одного з 23 комітетів недостатньо для становлення системної роботи з перевірки проєктів актів на відповідність праву ЄС.

Насамкінець досі чинний Закон «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», прийнятий ще 2004-го. Він мав регулювати питання планування розгляду актів у сфері євроінтеграції та координації між гілками влади. Однак цей Закон прийняли задовго до підписання Угоди про асоціацію. Ще у 2016 р. Місія Європейського Парламенту з оцінки потреб під головуванням Пета Кокса рекомендувала Верховній Раді визнати його таким, що втратив чинність, прийнявши новий рамковий закон. Годі й говорити, що після отримання статусу кандидата в ЄС Закон 2004 р., м'яко кажучи, не відповідає реальним викликам.

Законодавчий процес «курця» та здорової людини

Перейдемо до другого речення із висновку Єврокомісії: «Необхідно посилити інструменти комплексної оцінки впливу законопроєктів та парламентського контролю за виконавчою владою, включаючи моніторинг виконання законодавства».

Щоби зрозуміти це зауваження Європейської комісії, необхідно мислити як Європейська комісія.

Що для європейської бюрократії означає законодавчий процес? Відповідь на це питання містить у посібнику «Краще регулювання», підготовленому Єврокомісією у 2021-му.

Згідно з посібником законодавчий процес є циклом, який складатися із чотирьох стадій: підготовка, прийняття, імплементація (тобто вжиття додаткових заходів для ефективного застосування закону – роз’яснення, навчання тощо) і застосування законодавчого акта.

Під час першої стадії відбувається планування та оцінка впливу законодавчої ініціативи – визначення проблеми, яку потрібно розв’язати, пошук кращих шляхів її вирішення, окреслення бажаного результату, оцінка, як пропонований нормативно-правовий акт вплине на соціальні групи та суспільство в цілому.

Друга стадія – на основі проведеної фахової підготовки компетентний орган приймає рішення ухвалювати акт чи ні.

Під час двох останніх етапів проводиться моніторинг та оцінка реалізації акта. Під час моніторингу орган, який прийняв акт (у нашому випадку парламент), стежить, чи законодавство неухильно виконується: чи видані акти нижчого рівня, чи немає правопорушень, чи проведені необхідні навчання і роз’яснення тощо. Оцінка, своєю чергою, відповідає на питання, чи досяг закон бажаного результату. І, якщо відповідь «ні», то встановлюються причини невдачі.

На кожному з цих етапів відбуваються консультації із зацікавленими сторонами, тобто представниками громадянського суспільства у відповідній сфері політики. Це робиться, щоби, по-перше, закон краще досягав бажаного результату. Адже у демократичній державі кожне рішення має бути спрямоване на добробут населення. По-друге, щоб отримати незалежний відгук про запропонований законопроєкт.

Як наслідок, кожен акт проходить професійну підготовку, для нього чітко визначаються бажані результати, проводиться моніторинг виконання, фахова оцінка визначає причини невдач реалізації акта, а на основі цієї оцінки готуються зміни та доповнення до чинного закону – цикл повторюється знову. Україні потрібно попрацювати над реформою кожної з цих стадій.

Оцінка впливу законодавчої ініціативи проводиться доволі фрагментарно. Регламент Верховної Ради передбачає тільки обов’язкову оцінку впливу законопроєкту на доходи та видатки Держбюджету, яка проводиться Міністерством фінансів.

Існує також Закон «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Однак, по-перше, він регулює проведення тільки аналізу регуляторного впливу – вид оцінки впливу, який проводиться щодо актів у сфері господарських відносин. Тобто поза увагою залишено інші сфери законодавства, як-от соціальний захист і права людини. По-друге, Регламент Верховної Ради не містить згадок про обов’язковість проведення аналізу регуляторного впливу за вказаним Законом. Тому суб’єкт, який вносить законопроєкт, може просто проігнорувати проведення цього аналізу. І парламент усе одно розгляне його законодавчу ініціативу.

Аналогічна ситуація із ґендерно-правовою експертизою, передбаченою у Законі «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків», та антидискримінаційною експертизою за Законом «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». Вони ніби й передбачені відповідними Законами, але парламентський Регламент їх ігнорує.

Заради справедливості потрібно зазначити, що на рівні Кабміну всі вищеописані аналізи та експертизи проводяться. Проте, переважна більшість законів в Україні приймаються за поданням народних депутатів, які не зобов’язані проводити фахову підготовку акта. Так, станом на початок цього року (28 січня 2022 р.) зі всіх 2,497 проєктів законів, розглянутих Верховною Радою України, 81,3% (2030) ініціювали народні депутати, тільки 12,9% (323) – Кабмін, ще 5,8% (144) – Президент.

Не краща ситуація із контролем парламенту за застосуванням законів.

Закон«Про комітети Верховної Ради України» передбачає, що комітети проводять аналіз практики застосування законодавчих актів у діяльності інших органів влади. Однак цей аналіз зводиться до перевірки, чи прийнято необхідні підзаконні нормативно-правові акти, без оцінки досягнення бажаних результатів від виконання закону. Нещодавно у парламенті з’явилась нова практика – прописувати у законах фразу «Кабінету Міністрів України поінформувати Верховну Раду України про стан виконання цього Закону» (див., наприклад Закон № 2255-IX). Однак такий підхід важко назвати системним. Навіть юридичне управління самого парламенту висловлювало зауваження до вказаного формулювання, справедливо вказуючи, що це речення не визначає порядок, критерії, наслідки та процедуру розгляду звітної інформації Кабміну.

Парламентський контроль також важливий у контексті європейської інтеграції. Верховна Рада має мати належні інструменти нагляду за процесом наближення до ЄС, який в основному забезпечує Уряд: від перевірки якості виконання євроінтеграційних законів та прийнятих урядових актів у сфері євроінтеграції та навіть до контролю за діями Кабміну на дипломатичному фронті.

Складна ситуація і з публічними консультаціями. Кабмін визначив для себе порядок консультацій з громадянами, а для народних депутатів і парламентських комітетів такий порядок відсутній. Виправити цю ситуацію мав би проєкт Закону «Про публічні консультації», який вже півтора року готується до другого читання.

Парламентський євроремонт

Так, перед Верховною Радою є великий горизонт роботи: 1) оновити Регламент для запровадження окремої процедури розгляду євроінтеграційних законопроєктів, передбачити експертизу на відповідність праву ЄС законопроєктів, включаючи підготовлених до другого читання, та обов’язкове врахування висновків цієї експертизи, запровадити чітке планування та координацію з Кабміном щодо законодавчої роботи з «євроінтеграційних питань»; 2) визначити та забезпечити належними кадрами структурний підрозділ, що буде відповідальним за вищеописані завдання; 3) за прикладом Єврокомісії та держав–членів ЄС запровадити оцінку впливу законопроєкту, моніторинг та оцінку реалізації закону і публічні консультації як обов’язкові етапи законодавчої процедури; 4) запровадити дієві механізми контролю за діяльністю Кабінету Міністрів у сфері європейської інтеграції.

Ольга Стефанішина, віцепрем’єрка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, заявила, що до кінця цього року в парламент внесуть 30 євроінтеграційних законопроєктів. А загалом у парламенті вже зареєстровано 80 законопроєктів «євроінтеграційного портфеля».

Вочевидь, для оперативного розгляду такої кількості законодавчих ініціатив необхідна окрема процедура. Своєю чергою, оновлений Регламент Верховної Ради дозволить прийняти якісні та по-справжньому європейські закони.

Стаття юридичного радника Програми USAID "РАДА: наступне покоління" Станіслава Івасика для «Європейської Правди».